Seção II – Da Competência do Estado (art. 9º – 11)
Art. 9º – É reservada ao Estado a competência que não lhe seja vedada pela Constituição da República.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Competência residual. Repertório IOB de Jurisprudência: tributário e constitucional, São Paulo, n. 12, p. 198-200, 2ª quinz. jul. 1989.
Como o Brasil é um Estado Federal, ocorre, por força desse próprio federalismo, o que se denomina de “repartição de competências”, a possibilitar um funcionamento harmônico entre a União e os Estados-membros. Os municípios integram a federação também com autonomia, assim como ocorre com o Distrito Federal. É um sistema complexo, principalmente pela formação histórica brasileira, que, como se sabe, partiu de um estado unitário (na época colonial) para um sistema no qual as províncias então existentes passaram a deter o status de Estado-membro.
Essa autonomia dos “entes federados” gerou a necessidade da complexa estruturação de uma “rede de competências”, exercitada pela edição de leis que buscam a legitimidade hierárquica não na hierarquia entre os entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), mas na competência para a sua edição.
A doutrina aponta que, no Brasil, a União e os Municípios detêm competências enumeradas, e os Estados, a competência “reservada”. A Constituição da República consigna a existência de um campo “exclusivo” (art. 21) e de um campo “privativo” (art. 22) para a competência da União. Para além dessa órbita, no entanto, existe um território de “competências comuns”, como as consigna o art. 23 da CF (o que inclui os Municípios); e, ainda, a competência “concorrente” (tal como a institui o art. 24 da CF). Os Estados têm plena competência tributária para regular os impostos que pode instituir (arts. 145 e 155 da CF). A competência dos Municípios está prevista nos arts. 29 e 30 da CF.
Os Estados têm a competência legislativa e administrativa reservada, isto é, tudo o que não lhes for vedado pela Constituição da República pode ser por eles regulado pela via legal ou regulamentar. Essa competência, como acima se viu, pode ser comum com a União e os Municípios (na forma do art. 23 – CF); competência legislativa concorrente com a União (art. 24), além da matéria tributária acerca da qual pode dispor (arts. 145 e 155 da CF).
Este art. 10 explicita uma série de competências específicas que são reservadas ao Estado, sejam as que foram já mencionadas, sejam outras que, de forma esparsa, constam do texto constitucional da República (ver art. 18, § 4º, e art. 25, §§ 2º e 3º, da CF).
I – manter relações com a União, os Estados Federados, o Distrito Federal e os Municípios; II – organizar seu Governo e Administração; III – firmar acordo, convênio, ajuste e instrumento congênere; IV – difundir a seguridade social, a educação, a cultura, o desporto, a ciência e a tecnologia; V – proteger o meio ambiente; VI – manter e preservar a segurança e a ordem públicas e a incolumidade da pessoa e do patrimônio; VII – intervir no Município, nos casos previstos nesta Constituição; VIII – explorar diretamente ou mediante concessão os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei; (Inciso com redação dada pelo art. 1º da Emenda à Constituição nº 66, de 25/11/2004).
Todas as competências acima facultadas ao Estado, previstas de forma particularizada nesta Constituição, visam deixar explícitas as atribuições e as funções decorrentes da capacidade de auto-organização do Estado. O autogoverno do Estado exige que haja essa expressa previsão de inúmeras competências que essas funções exigem e pressupõem, isto é, há que se garantir, no próprio texto constitucional, todas as possibilidades de ações efetivas para que esse autogoverno se realize sem a indevida participação de outros entes da Federação. Quanto ao inciso VIII, ver o art. 25, § 2º, da CF.
IX – explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços de transporte rodoviário estadual de passageiros e de transporte aquaviário que não transponham os limites de seu território, e diretamente, ou mediante concessão, permissão ou autorização, a infraestrutura e os serviços de transporte ferroviário que não transponham os limites de seu território;
(Inciso com redação dada pelo art. 1º da Emenda à Constituição nº 105, de 04/12/2020)
Ver art. 170, VI, desta Constituição, que outorga idêntica competência, no âmbito local, aos Municípios.
X – instituir região metropolitana, aglomeração urbana e microrregião;
Ver art. 25, § 3º, da CF. Ver, ainda, os art. 42 a 50 e art. 50 do ADCT desta Constituição.
XI – instituir plano de aproveitamento e destinação de terra pública e devoluta, compatibilizando-o com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária;
Ver as leis federais sobre Reforma Agrária (Lei nº 8.629/93) e o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64).
XII – criar sistema integrado de parques estaduais, reservas biológicas, estações ecológicas e equivalentes, adequado à conservação dos ecossistemas do Estado, para proteção ecológica, pesquisa científica e recreação pública, e dotá-los dos serviços públicos indispensáveis às suas finalidades;
Esta norma visa dar concretude ao art. 225 da CF, que dispõe sobre o meio ambiente, que, a cada dia, adquire maior importância na legislação brasileira, tendo em vista a necessidade, inclusive, de dar cumprimento a acordos internacionais que o Brasil assinou e que, na maioria, passam a integrar também a legislação nacional interna, que os absorve e lhes confere autoaplicabilidade, segundo o STF. O art. 225 da CF refere-se à responsabilidade de “TODOS” quanto à questão do meio ambiente, o que inclui as pessoas, a sociedade civil, as ONGs e o próprio Poder Público (em sentido amplo), como prevê o § 1º desse artigo, com o que a doutrina inclui na conceituação de “Poder Público” o próprio Poder Judiciário. O art. 225 exterioriza um pacto intergeracional e coloca nas mãos do Poder Público uma enorme responsabilidade como guardião desses valores, sempre ameaçados em nome do desenvolvimento econômico, que deve ser levado em conta, mas na forma do art. 170, VI, da CF, isto é, com prevalência da defesa do meio ambiente como já decidiu o STF (ver a ADI 3.540 MC, Rel. Min. Celso de Mello – p. em 3/2/2006). Ver, ainda, o art. 1.228 do Código Civil.
XIII – dispor sobre sua divisão e organização judiciárias e divisão administrativa;
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Esta competência – que trata da divisão e organização judiciárias – é, segundo o STF, reservada aos Estados, mas de iniciativa dos Tribunais de Justiça.
XIV – suplementar as normas gerais da União sobre: a) organização, efetivos, garantias, direitos e deveres da Polícia Militar;
b) licitação e contrato administrativo na administração pública direta e indireta; XV – legislar privativamente nas matérias de sua competência e, concorrentemente, com a União, sobre:
Ver arts. 15 e 40, § 1º; e art. 76, incisos XIV e XV, desta Constituição.
a) direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
Cuida-se de competência do Estado para, de forma “concorrente” com a União (art. 24 da CF), legislar sobre os tributos que pode instituir e sobre as matérias que lhe são “reservadas”, como acima ficou explicitado.
b) orçamento;
O orçamento é a principal peça da política financeira do Estado. Fixa a despesa e prevê as receitas. Dada a importância da intervenção estatal na economia, que parece entrar – já agora – em desprestígio, tornou-se uma peça de orientação quase global da economia e das atividades econômicas do Estado, por ser um programa de obras (caráter econômico) que necessita de uma autorização legislativa para ser implementado (caráter político) e, consequentemente, de mecanismos de controle (feito através dos TCs e do Judiciário). O orçamento possui periodicidade anual, mas contempla um plano plurianual e, ainda, as diretrizes orçamentárias.
Os orçamentos pressupõem várias vedações (art. 167 da CF) e um processo legislativo especial e peculiar (arts. 165 e 166).
Ver arts. 153 a 164 desta Constituição.
c) junta comercial;
Trata-se de competência concorrente. A União também pode legislar sobre as juntas comerciais. Ver art. 24, III, da CF. A Junta Comercial do Estado de Minas Gerais está regulada pelo Decreto nº 22.753, de 9/3/83.
Cuida-se de competência concorrente (art. 24, IV, da CF). A União também pode legislar sobre o tema para estabelecer normas gerais, na falta das quais o Estado detém competência plena (ver ADI 1.624 – Min. Carlos Velloso – p. em 13/6/2003).
O STF ainda não decidiu ADI ajuizada pela OAB contra a Lei Complementar nº 261, de 2006, do Estado do Mato Grosso, que alterou os percentuais aplicáveis a custas judiciais. O Relator, Ministro Ricardo Lewandowski, adotou o rito do art. 12 e não deferiu a liminar. Essa ADI (nº 3.886) aguarda julgamento. A alegação da OAB é de inconstitucionalidade da lei estadual por ser de iniciativa do Judiciário local.
As custas do serviço forense são estabelecidas pelos Estados e fiscalizadas pela Corregedoria de Justiça. As hipóteses de isenção estão previstas no CPC e na Lei nº 1.060/1950, que, embora revogada parcialmente, ainda mantém vigência parcial.
Trata-se de competência reservada e concorrente, pois a União também pode legislar sobre esses temas (ver ADI 2.730, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia – p. em 28/5/2010).
f) florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do ambiente e controle da poluição;
Esta alínea trata também de competência concorrente com a União (ver art. 24, VII, da CF). O Estado pode ainda legislar na tarefa constitucional de “proteger” o meio ambiente, pois o princípio da legalidade, que rege toda ação estatal, impõe o dever de “legislar” para “proteger”. Dito de outro modo: quem tem a atribuição de “proteger” tem, implícita, a iniciativa legislativa que se fizer necessária.
h) responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
O Estado pode legislar na questão do meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, como já decidiu o STF, pois quem assume essas responsabilidades pode ter a iniciativa de normas jurídicas para regular a questão, ainda que de forma concorrente, sem contrariar regras ou normas gerais editadas pela União Federal (ver ADI 1.980, Min. Cezar Peluso, p. em 7/8/2009; ver ADI 2.832, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, p. em 20/6/2008).
i) educação, cultura, ensino e desporto;
Ver arts. 195 a 206 e 218, 219 e 220 desta Constituição. Trata-se de competência concorrente com a União, conforme já decidiu o STF (ver ADI 3.669 – Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia – p. em 29/6/2007).
j) criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
Trata-se de competência concorrente – art. 24, X e XI, da CF. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o Estado detém a prerrogativa de legislar sobre procedimentos em matéria processual, o que é a hipótese. Segundo o STF, os Estados são, nesse sentido, verdadeiros “laboratórios legislativos”, o que propicia “novas e exitosas experiências” (ver ADI 2.922, Rel. Min. Gilmar Mendes – p. em 30/10/2014. Ver, ainda, o art. 116 desta Constituição).
l) procedimentos em matéria processual;
Ver a nota acima.
m) previdência social, proteção e defesa da saúde;
Mais uma vez, a competência é concorrente (art. 24, XII, da CF). O STF já decidiu que essas matérias estão compreendidas no âmbito de atuação legal e constitucional da União, dos Estados e do Distrito Federal (ver ADI 2.875 – Rel. Min. Ricardo Lewandowski – p. em 20/6/2008).
Há correspondência com o art. 24, XIII, da CF. A União, nesse campo, edita normas gerais. O Estado legisla concorrentemente (ver ADI 2.903, Rel. Min. Celso de Melo – p. em 19/9/2008).
Ver arts. 129 a 131 e 272 desta Constituição.
o) apoio e assistência ao portador de deficiência e sua integração social;
O STF, julgando caso específico deste Estado, decidiu, na ADI nº 903, Rel. Min. Dias Toffoli – p. em 7/2/14, que uma lei de Minas Gerais (Lei nº 10.820/92) era constitucional, pois, tratando-se de proteção a deficientes, e não havendo norma geral da União, torna-se constitucional e legítima a legislação estadual em exame. Ver arts. 28, 224 e 226 desta Constituição.
p) proteção à infância e à juventude;
Ver o ECA (Lei Federal nº 8.069/90) e, ainda, os arts. 221 e 224 a 226 desta Constituição. Trata-se de legislação constitucional, em competência concorrente, uma vez que não ultrapassa os limites da norma geral estabelecida pela União. Ver a mesma ADI acima citada, cujos fundamentos podem ser aqui replicados.
q) organização, garantias, direitos e deveres da Polícia Civil e da Polícia Penal.
(Alínea com redação dada pelo art. 1º da Emenda à Constituição nº 111, de 29/6/2022.)
Trata-se de competência concorrente, como já afirmou o STF (ver ADI 3.062, Rel. Min. Gilmar Mendes, p. em 12/4/2011). Havendo norma geral da União, o Estado não pode legislar de maneira contrária ou divergente. Ver, nesta Constituição, os arts. 2º, V; 10, VI; 136, I; 137; e 139 a 141.
§ 1º – No domínio da legislação concorrente, o Estado exercerá: I – competência suplementar; II – competência plena, quando inexistir lei federal sobre normas gerais, ficando suspensa a eficácia da lei estadual no que for contrário a lei federal superveniente.
Estas regras – tal como postas neste parágrafo primeiro – têm sido examinadas inúmeras vezes no STF, como acima ficou enfatizado, com o que elas apenas explicitam e reeditam o conteúdo de várias ADIs julgadas no âmbito da Suprema Corte, reafirmando esses postulados. O Estado, na falta de norma geral, como quando editou a Lei nº 10.820/92, poderia exercer – e o fez legitimamente – a referida competência plena. É, aliás, o que está escrito, no § 1º do art. 24 da CF, sobre esse tema.
§ 2º – O Estado poderá legislar sobre matéria da competência privativa da União, quando permitido em lei complementar federal.
D’EÇA, Fernando Luis da Gama Lobo. O sistema federal e os princípios constitucionais de coordenação de competências. In: VELLOSO, Carlos Mário da Silva; ROSAS, Roberto; AMARAL, Antônio Carlos Rodrigues. Princípios constitucionais fundamentais: estudos em homenagem ao professor Ives Gandra da Silva Martins. São Paulo: Lex Ed., 2005. p. 475-492.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Competências administrativas dos Estados e municípios. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 207, p. 1-20, jan./mar. 1997. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/46934/46290. Acesso em: 9 abr. 2019.
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MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 25, n. 100, p. 127-162, out./dez. 1988. Disponível em: http://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/181992. Acesso em: 9 abr. 2019.
Esta permissão está contida no art. 22, parágrafo único, da CF. A competência privativa pode ser exercitada pelo Estado-membro se assim o autoriza a LC federal. Cuida-se de “competência privativa delegada” (ver, a propósito, a ADI 4.391, Rel. Min. Dias Toffoli – p. em 20/6/2011). Essa questão é polêmica na doutrina, pois há várias restrições opostas a essa possibilidade, que o STF tem, contudo, acatado.
Art. 11 – É competência do Estado, comum à União e ao Município: I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
Ver art. 23 da Constituição Federal. Ver art. 61, XV, da Constituição de Minas Gerais. A conservação do patrimônio público é de competência comum, cabendo aos entes federativos (União, Estados e Municípios) zelar pela guarda da Constituição, pelas instituições jurídicas e pela conservação do patrimônio público. Ao Estado cabe, portanto, prover meios para conservar esse patrimônio, inclusive mantendo os serviços essenciais de segurança ou quaisquer outros que se fizerem necessários para a sua preservação.
II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia do portador de deficiência;
Ver arts. 186 a 191 e 279 a 281 desta Constituição. A assistência à saúde é promovida hoje principalmente através do SUS, sistema integrado entre os entes da federação, de forma solidária, cabendo a cada um deles, segundo recente entendimento do STF, o fornecimento de tratamentos (ambulatoriais ou hospitalares) e remédios aos pacientes, tudo de acordo, ainda, com as respectivas atribuições dentro do sistema, de modo a não onerar em demasia os entes aos quais não competir aquele tipo de atenção.
III – proteger os documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, paisagens naturais notáveis e sítios arqueológicos;
Ver arts. 207 e 261 desta Constituição. A proteção do meio ambiente cultural é hoje uma das mais urgentes tarefas do Estado, principalmente em Minas Gerais, Estado no qual o patrimônio histórico, principalmente o barroco, garante receitas financeiras (com o turismo) de elevada expressão. A Constituição Federal (art. 225) eleva esse compromisso a nível intergeracional, pelo que nos cabe a todos preservá-lo para as gerações futuras.
IV – impedir a evasão, destruição e descaracterização de obra de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
Ver a anotação acima, sendo esse inciso uma expressão qualificada da ampla proteção que a Constituição quer dar ao patrimônio histórico, estendendo essa proteção à efetivação de meios e instrumentos que evitem a evasão desses bens, o que permitirá a sua manutenção no rico patrimônio local, de onde muitos foram desviados de forma criminosa.
V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
Ver arts. 195 a 213 desta Constituição. O direito de acesso à cultura é assegurado de forma ampla, incluindo as tarefas com a educação e, portanto, com os estudantes, o que constitui, sem dúvida, interesse público primário. A atenção à educação básica é um imperativo da atuação estatal (ver art. 198 desta Constituição).
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
A proteção ao meio ambiente – aqui retomada e enfatizada – já foi objeto de anotação quanto ao art. 10. Ver arts. 158, 214 a 217 e 261 desta Constituição. Ver art. 22 da CF.
Trata-se de competência que ainda mantém a atenção com o meio ambiente, no que se refere a florestas, fauna e flora. Esse compromisso estatal visa cumprir, inclusive, obrigações assumidas pelo Brasil no plano internacional, pela via de legislação internalizada.
VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar, com a viabilização da assistência técnica ao produtor e da extensão rural;
Ver art. 23, IX, da CF, aqui reproduzido. O interesse comum de vários municípios, principalmente no que se refere ao saneamento básico, de custo elevado, pode ser efetivado pela via de obras que extrapolem o interesse local para adquirir abrangência de aglomerações urbanas diversas e microrregiões. A integração de vários serviços municipais é vista como viável e mais aconselhável pelo STF (ver ADI 1.842, Rel. Min. Gilmar Mendes, p. em 16/9/2013).
X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, mediante a integração social dos setores desfavorecidos;
Ver art. 23, X, da CF e arts. 41 e 231 a 235 desta Constituição. O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado contempla e busca concretizar esses programas, assim como a instituição de regiões metropolitanas e outros instrumentos para alcançar esses objetivos.
XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direito de pesquisa e de exploração de recursos hídricos e minerais em seu território;
Ver o art. 23, XI, da CF. Ver os arts. 249 a 255 desta Constituição, que regulam a política hídrica e minerária no Estado de Minas Gerais.
XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
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Ver o art. 23, XII, da CF. Ver a Lei Federal nº 9.503, de 1997, que institui o Código Brasileiro de Trânsito.
